CONSIDERAŢII ASUPRA INTERFERENŢEI ŞI DISOCIERII RĂSPUNDERII FINANCIARE ŞI DE DREPT CIVIL ÎN CONTENCIOSUL DE LA INSTANŢELE CURŢII DE CONTURI

 

Adrian Man, Narcisa Varo

Institutul de Istorie „George Bariţ” din Cluj-Napoca

 

1. Potrivit prevederilor art. 1 din Legea nr. 94/1992, pentru organizarea şi funcţionarea Curţii de Conturi, aşa cum a fost republicată[1], aceasta „este instituţia supremă de control financiar asupra modului de formare, administrare şi întrebuinţare a resurselor financiare ale statului şi ale sectorului public. Curtea de Conturi exercită şi atribuţii jurisdicţionale…”.

Cu referire la acest enunţ de principiu, ce-şi găseşte suport în dispoziţiile Legii nr. 94/1992, dar, în primul rând în prevederile art. 139 din Constituţie, în literatura juridică s‑a afirmat că, deşi Curtea de Conturi este un organ administrativ[2], şi acceptându‑se premisa că „instanţele Curţii de Conturi „nu sunt judecătoreşti” stricto sensu, aşa cum a statuat, de altfel Curtea Constituţională[3], atribuţiile acestora, (cum ar fi dreptul de a acorda despăgubiri civile şi de a rezolva litigii de muncă, procedura de soluţionare a litigiilor, căile de atac susceptibile de a fi promovate, recursul jurisdicţional, revizuirea, potrivit practicii jurisdicţionale chiar contestaţia în anulare, recursul în anulare declarat de procurorul general financiar şi recursul la Curtea Supremă de Justiţie – Secţia de contencios administrativ sau la Curtea de Apel, în funcţie de natura litigiului), le face mult mai apropiate de instanţele prevăzute la art. 125 din Constituţie, decât de autorităţile administrative cu atribuţii jurisdicţionale” (s.n.)[4]. De altfel, art. 130 din Legea 94/1992 stabileşte că dispoziţiile procedurale din acest act normativ se completează cu prevederile Codului de procedură civilă.

Ca atare, în cursul procedurilor jurisdicţionale, care, în cea mai mare parte sunt consecinţa săvârşirii unor abateri financiare, invocarea excepţiei de ilegalitate este pe deplin admisibilă.

2. Prezentul studiu are în vedere analiza a două hotărâri, din care una publicată[5], şi alta nu[6], care, în opinia noastră au soluţionat corect excepţia de ilegalitate şi consecinţele admiterii sau respingerii acesteia asupra cauzelor deduse soluţionării.

2a. În primul caz, Secţia jurisdicţională a Curţii de Conturi a admis recursul pârâţilor, care fuseseră obligaţi la despăgubiri civile de către colegiul jurisdicţional, considerând că actul normativ invocat de procurorul financiar (Hotărârea Guvernului nr. 551/1991[7]) era contrar principiului constituţional al autonomiei locale, consacrat prin dispoziţiile art.1 din Legea (69/1991) administraţiei publice locale, republicată, în vigoare la acea dată. Ca atare, Secţia jurisdicţioanlă a conchis că hotărârea de Guvern citată nu produce efecte şi, pe cale de cosecinţă, nerespectarea unor prevederi ale acesteia, ce normau consumul de carburanţi pentru primării, nu constituie abateri financiare de natură a antrena răspunderea civilă a persoanelor trimise în judecată.

2b. În cea de-a doua speţă, ce a fost supusă şi controlului de legalitate a Curţii Supreme de Justiţie – Secţia de contencios administrativ, s-a statuat că o hotărâre a consiliului local, care ar fi putut să aducă prejudicii comunei, (adică unităţii administrativ-teritoriale), ca urmare a nerespectării unor prevederi din Legea (nr. 189/1998) privind finanţele publice locale[8], nu se validează prin faptul că nu a fost atacată de prefect în faţa instanţelor de contencios administrativ[9].

3. Într-o monografie de referinţă a profesorului Tudor Drăganu, „Actele de drept administrativ”, s-a arătat că excepţia de ilegalitate reprezintă „un mijloc de apărare prin care, în cadrul unui proces pus în curgere pentru alte temeiuri decât nevalabilitatea actului de drept administrativ, una din părţi, ameninţată să i se aplice un asemenea act ilegal, se apără invocând acest viciu şi cere ca actul să nu fie luat în considerare la soluţionarea speţei”[10]. S-a mai spus că acestei excepţii trebuie să i se dea accepţiunea prevăzută de art. 1047 şi 1653 din Codul civil, potrivit cărora prin „excepţie” se desemnează toate posibilităţile de apărare ale pârâtului.

În aceeaşi lucrare s-a mai relevat că: „Pentru exercitarea excepţiei de ilegalitate este de asemenea indiferentă calitatea pe care o are în proces partea care o ridică. Acest mijloc de apărare poate fi tot atât de bine utilizat de pârât pentru a combate temeiurile acţiunii reclamantului, ca şi de reclamant pentru a combate excepţiile ridicate de pârât. Aceasta, pentru că pârâtul care ridică excepţia devine în privinţa ei reclamant, iar reclamantul trece în poziţia de apărare pentru a combate susţinerile pârâtului”[11]. Mai mult, excepţia de ilegalitate poate fi invocată şi de instanţă din oficiu, sau de către procuror, atunci când actul ilegal profită părţii din proces şi aceasta nu are interes să provoace anularea sau constatarea ilegalităţii actului în cauză, fiind imprescriptibilă sub rezerva prescripţiei acţiunii în fond pe care o însoţeşte[12].

Actele administrative, inclusiv cele de drept financiar public, care nu pot fi atacate pe cale de acţiune în contencios şi care sunt enumerate la art. 2[13] din Legea (29/1990) contenciosului administrativ, nu pot fi examinate nici în cazul excepţiei de ilegalitate[14].

În practica jurisdicţională, ca şi în literatura juridică s-a acceptat că, în cadrul procedurii de contencios administrativ, reglementată de Legea 29/1990 cu modificările ulterioare[15], pot fi atacate deopotrivă actele autorităţilor publice[16] cu caracter individual şi cele cu caracter normativ date în aplicarea legilor. À fortiori, se poate susţine că excepţia de ilegalitate poate fi invocată pentru ambele categorii de acte juridice (individuale sau de reglementare normativă), singurele condiţii fiind ca actul respectiv să fie relevant în cauză şi să nu se încadreze în categoria celor prevăzute la art. 2 din Legea 29/1990.

Prin declararea ilegalităţii actului, acesta nu va fi anulat ci va fi lipsit de eficienţă în cauza supusă soluţionării[17].

Pornind de la cele enunţate anterior, trebuie acceptată, fără rezervă, ideea că excepţia de ilegalitate, ca o chestiune prejudicială[18], poate fi invocată şi în faţa instanţelor Curţii de Conturi şi a tribunalelor arbitrale, care trebuie să o rezolve înaintea soluţionării pe fond a litigiului. În cadrul ambelor categorii de organe, judecătorul sau arbitrul, „spune dreptul” (iuris dictio), în cadrul unor proceduri în multe privinţe similare cu cele ce se derulează în faţa Curţii Supreme de Justiţie şi instanţelor judecătoreşti, este obligat, în prealabil, să rezolve chestiunile prejudiciale.

4. Consecinţele invocării excepţiei de ilegalitate în contenciosul financiar cu privire la răspunderea de drept civil.

De multe ori, actele juridice de drept financiar, în care unul din subiecţi este o persoană juridică, au implicaţii conexe ce intră în sfera răspunderii juridice a unor persoane fizice[19], fie una contractuală de dreptul muncii, fie delictuală, de drept civil. La persoanele fizice ce nu se găsesc în raporturi juridice de muncă cu persoane juridice, de asemenea, intervine o astfel de răspundere pentru persoanele enumerate la art. 41 din Legea 94/1992, când sunt supuse jurisdicţiei instanţelor Curţii de Conturi.

Când este vorba despre actele de control ale Curţii de Conturi deduse soluţionării instanţelor acestei instituţii, prin încheierea de sesizare a completului, constituit potrivit art. 31 (1) prin actul de sesizare al procurorului financiar, (art. 37 al. 1) sau prin decizia Curţii de Conturi prin care se admite cererea de examinare şi se dispune sesizarea colegiului jurisdicţional competent în primă instanţă, conform art. 39 (Legea 94/1992), de obicei, prin aceeaşi hotărâre se stabileşte atât răspunderea de drept public (financiar) a persoanelor juridice, cât şi răspunderea de drept civil a persoanei ori a persoanelor fizice, dar numai când controlul este efectuat la persoanele juridice enunţate la art. 18[20]. Ca atare, creditorii creanţelor civile sunt persoanele juridice de la art. 18.

Pentru persoanele fizice prevăzute la art. 41, care au comis abateri financiare, cum s-a întâmplat în prima speţă soluţioantă definitiv de instanţele Curţii de Conturi, şi care au cauzat un prejudiciu, este posibil ca litigiul să se refere exclusiv la instituirea unei răspunderi civile.

Situaţiile în care instanţele Curţii de Conturi de plano nu pot institui o răspundere civilă sunt cele prevăzute la art. 19[21] din Legea 94/1992, aşa cum a fost modificată prin Legea 77/2002[22]. În situaţiile de la art. 19 sunt controlate persoane juridice de drept privat. În consecinţă, se poate institui exclusiv o răspundere financiară sau fiscală, statul neputându-se interfera în relaţiile dintre organele de conducere ale persoanelor juridice private şi personalul propriu.

            4a. În cauza soluţionată de Curtea de Conturi – Secţia jurisdicţională s-a apreciat că o hotărâre de Guvern (în speţă Hotărârea Guvernului nr. 551/1991) nu ar putea stabili reglementări contrare unei legi organice („Organizarea administraţiei locale a teritoriului precum şi regimul general privind autonomia locală”, în conformitate cu art. 72 (2) lit. o din Constituţia României, se face printr-un astfel de act normativ).

Dacă acceptăm premisa că Guvernul României nu ar fi fost în drept să limiteze consumul de carburanţi pentru autovehicolele ce aparţin administraţiei locale, cât timp nu s-au efectuat cheltuieli nejustificate, ce nu îşi găseau suport în creditele bugetare alocate de consiliul local pentru cheltuieli materiale de acest gen, admiţându-se excepţia de ilegalitate, corect s-a stabilit că nu se putea antrena răspunderea civilă a personalului primăriei, care nu s-a încadrat în normativul stabilit. În considerentele deciziei 110/1994 se arată, expresis verbis, că normele Hotărârii Guvernului 551/1991 „nu sunt obligatorii pentru autorităţile administraţiei publice locale”, Curtea urmând „a examina consmul de carburanţi în raport de eficienţa, oportunitatea şi eficacitatea cheltuielilor efectuate cu motorina”[23].

            4b. În cea de a doua speţă, atât instanţa de recurs jurisdicţional (Curtea de Conturi – Secţia jurisdicţională), cât şi cea de recurs (Curtea Supremă de Justiţie – Secţia de contencios administrativ) au avut a se pronunţa asupra valabilităţii înstrăinării unui bun proprietate privată aparţinând comunei, pentru care preţul a fost mai mic decât cel aprobat iniţial de consiliul local. Cel de-al doilea preţ, la care s-a vândut bunul, a fost validat de consiliu posterior datei când a intervenit contractul de vânzare-cumpărare. Organele de control au considerat ca prejudiciu diferenţa dintre preţul aprobat iniţial şi cel practicat de părţi cu prilejul înstrăinării clădirii.

Pârâţii s-au apărat cu aceea că nu au produs nici un prejudiciu, negăsindu-se nici un ofertant la preţul aprobat anterior înstrăinării şi că, prin faptul că cea de-a doua hotărâre de consiliu, care a ratificat posterior preţul de vânzare-cumpărare, s-a validat irevocabil, nefiind supusă cenzurii organului de control. Ca atare, nu există temeiuri pentru angajarea răspunderii civile a celor care au participat la pregătirea şi semnarea contractului de vânzare-cumpărare.

Instanţa supremă a statuat judicios că neatacarea unei hotărâri de consiliu de către prefect nu o face prin aceasta legală, şi că instanţa, în cazul rejudecării, trebuie să stabilească dacă s-a înregistrat în cauză un prejudiciu, una din condiţiile instituirii răspunderii civile.

Instanţa de fond, în rejudecare, prin sentinţa nr. 45 din 27 noiembrie 2001[24], nereţinând că reglamentările normative privind vânzarea activelor comunei sunt nelegale, deci respingând excepţia de ilegalitate, constatând că cel puţin formal pârâţii au nesocotit prevederile legale, cererea de despăgubiri a fost respinsă deoarece a lipsit prejudiciul ca element necesar al răspunderii civile[25]. Cu alte cuvinte, ilicitul financiar nu are întotdeauna consecinţe şi în domeniul dreptului civil[26].

4c. Din datele ce le comportă cele două cauze, se pot desprinde următoarele:

–        admiterea excepţiei de ilegalitate în contenciosul administrativ şi cel fiscal duce  în mod obligatoriu la înlăturarea răspunderii juridice, inclusiv a celei de drept civil;

–        respingerea excepţiei de ilegalitate, deci admiterea că s-au încălcat prevederile de drept public, nu conduce în mod necesar la instituirea răspunderii civile, deoarece, pentru ca aceasta să poată subzista, sunt necesare întrunirea condiţiilor generale ale acesteia: prejudiciul, fapta ilicită, raportul de cauzalitate şi culpa sau greşala[27].

5. Cele căteva consideraţii enunţate sunt menite să scoată în evidenţă că abordarea unor concepte juridice, având caracter interdisciplinar, trebuie să se facă prin raportare la marile principii ale dreptului, care au caracter de stabilitate, dar şi la o realitate socio-economică deficitară, şi la o legislaţie care comportă modificări excesiv de frecvente, ce, de multe ori, nu o îmbunătăţesc.

Acceptând situaţia că şi în cea mai bună dintre societăţi se înregistrează un decalaj între ideal, care este reprezentat de o legislaţie dreaptă şi coerentă, şi realitatea concretă, strădaniile de teoretizare ale practicii judecătoreşti şi jurisdicţionale încearcă să răspundă comandamentului art. 1 (3) din Constituţie, care caracterizează România, ca stat de drept. Fie ca timpurile ce le parcurgem, de integrare în structurile lumii civilizate, să ne permită în apropierea cât mai rapidă de acest deziderat.